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当前的粮食形势与政策选择

中央农村工作领导小组办公室一局局长、研究员  赵阳

近期,粮食相关政策在连年丰产中日益引起全社会高度关注,这主要是由于当前我国粮食产销格局发生了重大阶段性的变化,粮食政策的走向变得更加敏感。一方面,粮食连续十二年丰收,国家的粮食安全战略得到了充分保障;另一方面,国内外市场价格倒挂,国内库存不断攀升,财政和购销压力持续加大。在新的形势下,有必要对出现的新情况、新问题进行梳理,找出哪些是表象,哪些是深层问题,以更好明确下一步粮食政策的调整方向。

一、需要正确看待的几个问题

(一)要历史性地评价最低收购价政策和临时收储政策

2003年,我国粮食产量为8614亿斤,到达1990年以来13年的最低谷,粮食产量比当年的需求量还少1100亿斤。国内粮食供应缺口主要依靠消耗库存进行弥补,考虑到周转粮和陈化粮,当期的国家粮食库存也降到历史低点。同时,由于农业减产,许多传统农区、粮食主产区、中西部地区相当一部分主要依靠农业就业的农民收入增长困难,从1997年到2002年,农民的人均收入平均只增长了3.9%,仅为城市居民收入平均增长率的一半,农民的种粮积极性大为降低。可以说,粮食问题已经严重影响到国家安全和社会稳定的大局。20045月,国务院出台了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》,即粮食流通体制改革总体方案,全面放开粮食收购市场和收购价格。与此同时,国家从2004年、2006年起在粮食主产区分别对稻谷、小麦实行最低收购价政策。2007年以来,先后对玉米、大豆实行临时收储政策。这两项政策的实行,初衷就是为了保护种粮农民利益、调动农民种粮积极性、提高粮食产量、保障市场供给,同时,在国家宏观调控下,充分发挥市场机制的基础性作用,确保让市场来决定粮食价格。粮食最低收购价政策和临时收储政策,是国家调整粮食供求关系的重要手段,也是保护农民种粮积极性的“定心丸”。十一年来,这两项政策起到的历史作用是巨大的,对国内粮食产量稳步回升,对促进农民收入较快增长、有效提高我国抵御国际金融危机的能力都功不可没。2008年,粮食产量再创历史新高,近三年更是连续站上12000亿斤的新台阶。

(二)如何看待当前的粮食产销形势

当前,粮食产销问题的核心是两大矛盾和两大症结。从矛盾看,一是国内外粮食市场价格倒挂,替代品进口冲击国内市场;二是“国家成为商家,市长代替市场”。从症结看,一是最低收购价和临时收储政策固化;二是粮食的购销体制僵化。出现当前这种局面,不是国内粮食供求基本面发生了根本逆转,也不是粮食生产出现了根本性问题,而主要是市场主体单一化造成了粮食购销市场机制的扭曲,以及国内外市场联通的新格局使得宏观调控的政策效能在不断降低。

首先,国内粮食供求基本面没有发生重大变化,但国际市场形势发生了逆转。从国内粮食供求基本面看,我国粮食供需依然存在缺口。2012-2014年我国粮食产需缺口每年在1000亿斤左右。据有关测算,2014-2015年度我国粮食消费总量约在12500亿斤左右,其中,稻谷约3867亿斤,小麦约2278亿斤,玉米约3392亿斤,而当年的粮食产量为12428亿斤,其中,稻谷4165亿斤,小麦2604亿斤,玉米4492亿斤,从粮食总量上看产需基本平衡,从品种结构上看,除玉米产大于需1000多亿斤外,稻谷、小麦产需亦基本平衡。2015年,我国还进口了玉米、小麦(小麦粉)、稻谷和大米分别为94.6亿斤、60.8亿斤和67.5亿斤。往年来看,在国际粮油价格出现持续上涨时,我们的托市政策是有效的,不但不会形成财政压力,反而会有财政盈余。但近一个时期,恰逢国内生产成本刚性上涨与国际大宗农产品和原油价格走低“双碰头”,大宗农产品的买方市场逐步形成。一方面,国内粮食生产成本刚性上涨的趋势不会在短期内改变。稻谷、小麦、玉米三种粮食亩均成本从2008年的562.42/亩上涨到2014年的1068.57元。在未来一个较长时期内,这种“地板”抬升的趋势仍将持续,这是由我国城镇化和工业化不断推进的内在规律决定的。另一方面,国际农产品价格从2012年起进入下行通道,国际原油价格波动较大,自20087月达到每桶147.27美元后,一路震荡下行,目前已跌破30美元。原油市场的疲软使得玉米等大宗农产品深加工产业受到严重影响,国内粮食产品价格遇到了“天花板”。需要注意的是,这种状况会不会在短期内出现趋势性逆转,仍需进一步深入研判。从目前最新的市场变化情况看,原油价格和国际大宗农产品价格出现恢复性上涨很可能还需要较长时间。

其次,粮食生产形势依然向好,但粮食购销的市场机制远未理顺。从调研情况看,农民对当前的最低收购价和临储政策是满意的和衷心拥护的。因此,农民种粮意愿和积极性10多年来一直保持相对稳定,这也是我国粮食安全战略最基本的防护墙。但随着粮食政策性收购价格逐年提高、收储品种扩大,最低收购价和临时收储政策逐渐背离了“托底收购”的初衷。受政策性粮食收购机制所限,执行最低收购价和临储政策的主体单一,收储规模过大,形成事实上的国家垄断,即所谓“国家成了商家”。截至2015年底,我国粮食库存已达新高,库容紧张的问题相当突出。而国家采取政策性收储后,还要择机将“托市粮”卖出,这“一进一出”不仅扭曲了市场价格形成机制,而且改变了各类农产品加工贸易企业的市场预期,相当多企业不敢入市、不愿存粮,“稻强米弱、麦强面弱”等情况不断出现。长此以往,粮食市场变成了政策市,市场活力明显降低。从中储粮的储备变化中可以反映这种市场主体活跃度的变化。应该说,“价格国家定、资金银行贷、储备财政补、亏损给挂账”的畸形市场体制是病根。

第三,国家政策性托市抛售的调节机制仍然有效,但国内外粮食市场高度联通和不同粮食品种间替代效应增强降低了调控效能。总体来看,除大豆外的主要粮食品种国内产销是基本平衡的,国家巨量收储理应对市场产生巨大影响,但事实上效果有限,这一方面与国内消费低迷有关,另一方面也与当前的配额制度和原料替代有很大关系。我国是通过配额制度控制粮食进口规模的,2015年玉米关税税率配额为720万吨,其中非国营贸易所占比例仅为40%。由于国内玉米价格比国际玉米价格高出近三成,又囿于配额限制,促使国内加工企业寻求没有配额管理的大麦、高粱、玉米酒糟粕(DDGS)和木薯等廉价替代品以降低生产成本。2015年我国进口大麦、高粱、木薯干和玉米酒糟粕(DDGS)分别为214.6亿斤、214亿斤、184亿斤和136.4亿斤。扣除酒用大麦,高粱、大麦和DDGS对玉米的替代作用达到385亿斤左右。这使我们粮食调控政策的实施面临更加复杂的环境和约束条件,一方面是国内外粮食价格倒挂产生的进口需求刺激,国内相关产业受到巨大影响,另一方面是由于技术的进步使得粮食品种之间原来封闭的能量环被打开,相互之间的替代效应开始显现。这种替代性使粮食的宏观调控政策的设计难度更大,操作效果更具不确定性。

二、新形势下粮食政策的调整方向

在新形势下,我们要正确处理好短期策略与长期战略、国内生产与国外供给、政府干预与市场配置、农民增收与粮食生产之间的关系。调整完善粮食购销政策要明确粮食安全的战略稳定与战术调整之间的区别。

(一)保护农民种粮积极性的政策基点不能动摇

我国是十三亿多人口的大国,必须把饭碗牢牢端在自己手上,这是由我国的特殊国情的决定的,坚持新时期的国家粮食安全战略,在任何时候都不能有丝毫动摇。2014年的中央一号文件明确提出,抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略,即综合考虑国内资源环境条件、粮食供求格局和国际贸易环境变化,实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。这一战略符合我国国情和当前经济社会发展阶段要求,对稳定我国粮食等重要农产品供给和调动农民种粮积极性都具有重大的历史性作用,要毫不动摇地予以坚持。要看到,农民的种粮积极性是保障我国粮食安全的底线,这条防线决不能失守。在当前形势下,要继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策。让最低收购价托住农民种粮成本的底,保证农户的基本收益,保护农户的种粮积极性。

(二)探索完善“市场定价、价补分离”政策

将保农民收入的政策功能从当前“价补合一”的政策中剥离开来,探索“价补分离”的方式,即发挥市场供求在价格形成中的基础性作用,政府在市场之外给予农民合理的补贴。特别是对于当前产需、存储矛盾比较突出的玉米,要按照市场定价、价补分离的原则,积极稳妥推进收储制度改革,在使玉米价格反映市场供求关系的同时,综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素,建立玉米生产者补贴制度。国家按照“生产成本+基本收益”的原则,在实现设定收储价的同时,利用现有补贴制度调整的契机,合理提高对农民的直接补贴额度。同时,在市场粮食价格过高时,政府则可以对低收入消费群体给予消费补贴;在市场粮价过低时,执行“托底价”收购预案,一方面可以有效保护农民利益,另一方面让价格形成完全由市场决定,客观地反映市场的供求关系。

(三)积极应对当前“去库存”难题

当前玉米库存高企,如何有效化解库存压力已成为较为紧迫的现实难题。而稻谷面临的高库存问题也将接踵而至,需要及早谋划最低收购价政策改革完善方案。“高库存”的产生既与粮食流通政策有关,也与农民、企业储粮方式的改变有关。从长远看,要用供给侧结构性改革的思路,积极有效推动农业结构的优化调整。从当前应急性“去库存”思路来看,一是化整为零。对于超期储存粮部分可以通过与贷款贴息、税费减免等政策相挂钩定向销售给粮食深加工企业,同步推进粮食储加一体化改革,对积极参与的相关企业给予优先储粮和销售资格。二是整体转化。将储存粮食转化为储存燃料乙醇,在当前油价偏低的情况下,可采取企业代储乙醇的办法将超期存粮挂账销售给乙醇加工企业,以缓解仓容库存压力。

(四)着手重点改革粮食收储制度

粮食收储制度是粮食产销制度的核心,直接影响到国家粮食安全、农民利益保护、国内粮食产业发展、收储主体构成、政策性金融信贷结构等一系列粮食利益攸关方,具有极其重要的战略地位。在现在的粮食收储政策设计中,粮权归国家,企业要盈余,粮食收储主体的政策性职能和经营性职能混淆不清。下一步,要“政策的归政策,市场的归市场”,按照“有限目标、优化结构、多元参与”的思路,进一步健全粮食储备政策。将粮食中央战略储备、市场调控储备和商品贸易粮的管理机制相互剥离,合理划分战略储备、调节储备和商业周转储备之间的责任。鼓励粮食加工和流通企业参与粮食储备。可通过政府购买服务的方式,逐步建立适应我国粮食市场特点的社会化粮食储备服务机制,引导和支持具备条件的多元化市场主体参与粮食储备和流通,以分散储备成本,激发市场活力。同时,强化粮食市场的分级机制建设,以有效引导提高我国粮食产品的质量。

(五)对重点农产品实施有效的进出口调控

下一步的国内粮食总量调节要有全球视野,树立大食物安全意识。在国内生产、国外进口和库存的关系上,要注重保持总量和结构的动态平衡,加强对粮食的进出口统一管控制度建设。同时,鉴于大麦、高粱、玉米酒糟粕(DDGS)和木薯对国内饲料用粮产生了较强的替代作用,在特定时间段内,可以采取贸易救济、进口许可、技术标准,以及反倾销等非关税手段有效调节相关农产品进口,避免大量进口过度冲击国内生产和打压市场价格,以缓解粮食国内外市场价格倒挂的矛盾,减少对国内粮食市场的负面影响。在调控手段运用上,要增加调控措施的透明度,更多地通过发布生产、进口、库存、消费等信息,有效引导市场预期。

(六)加快发展我国粮食信息引导权

我国是粮食生产、贸易和消费大国,应拥有与之相称的价格形成和交易机构,可以考虑加快建设具有国际影响力的粮食交易中心,设立相应的中国粮食指数。建设有国际影响力的粮食等重要农产品交易中心,有利于发现价格、规避风险、稳定市场,掌握保障粮食供给的国际主动权。目前,我国已经形成了大规模的农产品期现货市场和较为发达的金融市场,具备了发展成为国际农产品交易中心的基础条件,应充分发挥大连商品交易所、郑州商品交易所的农产品期货交易国际影响力,抓紧制定具体措施,加快实施步伐。

(七)对粮食产销制度进行一揽子改革方案设计

在确保粮食有效供给、农民稳定增收、农业可持续发展的前提下,应抓紧研究实施粮食产销制度综合改革方案,增强扶持政策的配套性和协调性,构建粮食政策综合改革的框架。特别是要将财政补贴、金融服务、市场购销、加工转化、库存储备、进出口调节、价格形成机制、消费导向等一系列体制机制进行统筹考虑,综合施策。

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主办单位:中国粮食行业协会

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